【学术笔谈| 空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新】吕传廷| 法定规划供给侧结构性改革的思考
编者按
控制性详细规划伴随我国改革开放和市场经济发展而确立，经过30年的探索创新和发展完善，成为城市规划实施管理最直接的法定依据。当前空间规划改革的大幕已拉开，新体系将详细规划作为一个专门的规划议题。贯彻落实党中央关于提高治理能力的要求，更好地发挥规划的法定作用，控制性详细规划必将面临新的改革和创新。为此，本刊编辑部以“空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新”为主题组织学术笔谈，邀请多位专家学者共同探讨。公众号分三期推送十三位专家的精彩观点，敬请持续关注！
（本文刊登于《城市规划学刊》2019年第3期）
吕传廷（中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会主任委员，广州市城市规划编制研究中心主任）
法定规划供给侧结构性改革的思考
控规在我国从1986 年诞生至今已经走过三十多年历程，作为营城之规矩、经济之契约、发展之蓝图，所有总体战略、专项建设、人居发展皆须通过控规这一法律和行政平台实现，已成为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分。在国家发展战略从温饱型向小康型转变的关键阶段，面临着国家治理体系和治理能力现代化的背景和新时代高质量发展要求的挑战，重新认识控规在内的法定规划的改革创新成为当务之急。
一、从国家治理的高度认识法定规划供给侧改革
十八届三中全会首次明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。供给侧结构性改革自2015 年底在中央经济工作会议上提出，标志着国家治理转型进入重要阶段。根据2016 年1月中央财经领导小组会议的精神，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。供给侧改革的“十个更加注重”，其中五个与城市规划相关，证明城市规划是供给侧改革的重要前沿阵地。通过规划的供给侧结构性改革，使空间产品需求与供给达到一个新的高质量平衡应当成为当前规划改革的核心任务之一。
二、空间产品的需求与供给
法定规划的供给产品，是以土地资源为核心要素的物质空间。这种供给与改革开放以来的制度环境变迁紧密关联，是在不断满足人民日益增长的物质和文化需求中建立起来的。法定规划的供给，要同时满足个体需求和国家需求两个方面。
规划供给的产品可以分为四类：生态环境产品，公共市政基础设施产品，公共服务设施产品和市场化供给产品。每类产品的供给，都有要遵循的规则或者规范。
三、法定规划的供给侧结构性改革
1. 法定规划的分层设计
从宏观国家治理的制度安排着眼，要回应中央提出的以人为核心、资源环境空间约束下的绿色生产方式和消费方式、改善民生、市场配置资源的决定性作用等核心问题，法定规划要定底线、定总量、定规则，这也是总规的主要作用，是法定规划体系的上层建筑。
从微观提高国家治理能力来看，法定规划更是以土地、资源为核心的空间产品的生产者、供应者。通过对各类空间需求进行调查、预判，制定一系列的发展目标、蓝图、政策与行动，实现以土地、资源为核心要素的物质空间高质量供给。差别化地对以土地为核心的城市空间产品的类别、比例、区位、品质、次序等进行结构性调整，着重在公共产品的供给端补短板、在市场产品的供给端求平衡、在总量供给上紧约束，最终在微观层面满足人民对空间产品的需求。这主要体现了控规的功能，是法定规划体系底层基础。
在空间产品供给过程中，总规发挥宏观预测“导控”作用，控规发挥底层实施“管控”作用，是土地供给的直接法律和政策工具，是有法律属性的空间产品的主要生产工具。
2. 打通需求端与供给端的“盲区”，建立基本需求调查与市场预测制度
规划的需求调查对象是人，以人为核心的精准需求调查才能提供结构性的供给方案，这是一个解决不平衡不充分矛盾的社会治理过程。政府必须建立基本需求调查与市场预测制度，进入高质量发展的阶段，法定规划需要有效供给、精准供给、补上短板。控规已不是单纯的空间物质形态的设计，同时也是一种社会形态的设计，配套了财政方案和行政管理制度的体系设计。坚持以社会调查为基础才是正确的规划方式和规划价值观，有助于我们建立良好的、具有法律契约关系的法定规划，恢复规划师良好的执业传统。
人口的调查是基础，然后是自然资源、住房、交通、公共服务四大基本调查。为服务各级各类空间规划的编制和自然资源统一管理，应统一空间规划调查体系，实现三个转变：从关注用地向关注资源转变、从关注地籍向关注权籍转变、从关注物质空间向关注人地关系转变。应加快推进自然资源统一调查，统一调查分类和调查标准，全面查清各类自然资源在国土空间上的水平分布，形成一张底版、一个平台、一套数据的调查成果，自然资源调查、登记、确权将决定法定规划的生产属性。同时进一步建立好不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处、成果应用的制度、标准、规范，产权契约关系将影响法定规划的法律属性。
3. 建立适应新需求水平和需求结构的分层级、多样化产品
供给细分标准供给侧结构性的调整，是针对市场未来的预测来进行供给类别和供给标准的调整。法定规划供给包括公共产品和私人产品，具体有生态环境产品、公共市政基础设施产品、公共服务设施产品、市场化供给产品等。当前供给结构的产品需求矛盾体现在生态、住房、教育和医疗等多个方面。产品需求对应的是居民收入，收入水平决定了住房、医疗、教育、出行、购物、休闲娱乐的需求标准，形成了多层次的需求结构。
公共产品对应的是政府财政收入，财政收入决定了公共产品供给的标准。对居民收入、政府财政收入的深入研究，才能确定规划供给产品的标准与政府政策，差别化对待不同收入阶层的需求，不能只按千人指标、百分比进行管理。
4. 建立土地、财政、公共服务紧约束下的公共产品供给与生产生活需求相匹配的“增长管理模型”
我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在收入基数大、经济发展新旧动能未实现根本转换情况下，财政收入增长乏力、增速下滑降挡，财政运行呈现“紧平衡”状态；在“经济新常态”和“供给侧”改革背景下，财政收入也将告别高增长时代，中低速增长较大可能成为税收增长的新常态。土地财政不可持续，地方债的管控，财政赤字的扩大，都要求收缩财政支出，这必然导致公共产品供给的减少，进入城市基础设施建设的收缩时期。
系统性地总结未来城市规划建设对财政资金的需求，协调好未来城市规划建设的人口规模、用地功能布局、财政投资项目之间的关系，建立与财政能力相匹配的“增长管理模型”。
5. 通过社会协同实现城市治理能力的提升
法定规划终极蓝图的实现，不是一个纯粹的规划设计技术，它是一个趋近式的经济行动，一个社会协同治理过程。首先应先做好社会单元，落实以人民为核心的发展理念；建立需求预测和供给体系的“行政+市场”框架，进行定期的资源调查、社会调查；最后是规划一张蓝图的实施，要通过“多规合一”平台真正去建立政府、社会、企业实施、共享和维护的法律契约关系、系列行动和诚信责任。
顶层设计关注资源的保护，确定底线和规则。底层设计关注资源的高质量可持续利用，以生态自然资源作为城市空间底板，生态+居住，生态+产业，生态+交通（基础设施），形成三生空间协调的城市空间格局。
以控规为底版的“多规合一”平台实现空间产品供给。“多规合一”平台具有资源保护、项目建设、规划审批、社会治理四大功能。推动项目策划生成，引领年度重点项目计划制定，并跟踪服务重点项目实施。基于目前的探索实践，提出每年要出一份需求调研报告、供给预测报告，财政报告，“多规合一”建设项目台账，支撑政府改变决策逻辑，明确责任。
社会治理结构上的分级单元式管理。每一层级的空间，要和需求主体、治理主体挂钩。规划要建立以人为主体的供给治理体系，把供给和治理有机结合起来。在制度建设上要多元主体参与。在政府和人民之间，以地区规划师和社区规划师为核心，建立柔性缓冲、多元参与的平台，作为供给端与需求端的枢纽，普及规划知识、维护空间秩序。
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